Реальная поддержка национального производителя?

Бернатович А. Реальная поддержка национального производителя? : [Беседа с членом Совета предпринимателей Украины Бернатовичем А. / Записал Писаревский М.] // Бизнес . 2000. 19 апреля 2000. (№16) . C.7-8

22 февраля 2000 года Парламент принял закон Украины № 1490-III ?Про закупівлю товарів, робіт i послуг за державні кошти?. Этот закон уже был принят в прошлом году в виде Указа Президентом, однако позже был отклонен. В нашем тендерном законодательстве он стал первым вполне современным законом, соответствующим международным стандартам. Он уже подписан Президентом, а следовательно, вступил в действие.

Наш корреспондент попросил члена Совета предпринимателей Украины, директора компании ?ИТ-консалтинг? Александра Бернатовича прокомментировать новый закон.

Господин Бернатович, насколько я знаю, в Украине уже существовали законодательные акты, которыми руководствовались ведомства при проведении госзакупок. Зачем же принимался еще и этот закон? Да, в процедурной части проведения государственных закупок Украина, как ни странно, далеко не аутсайдер.

Задолго до российских у нас появились законодательные акты, регламентирующие процедурную организацию государственных закупок. Это постановления КМУ 871/93г. и более совершенное 694/97г. Но, несмотря на наличие постановлений, государственные ведомства стремились любыми путями их обходить и, пользуясь многочисленными юридическими ?дырами?, принимать ?свои? положения. Так, когда не удалось добиться принятия отдельного положения по проведению конкурсов на закупки в рамках Нацпро-граммы, оно было принято внутриведомственным приказом.

А что в этом плохого?

В частных ведомственных положениях, которые изобилуют многочисленными процедурными погрешностями, иногда полностью разрушающими тендерные принципы, есть одна общая особенность: контроль над проводимыми конкурсами осуществляет руководство ведомства. Госзакупки всегда являлись основным стимулом развития национального производства, однако всегда были связаны с коррупцией и мошенничеством. Именно для ограничения коррупции в послевоенной Германии был разработан процедурный механизм организации закупок, который позже стал называться тендерным и был положен в основу типового закона ООН - Uncitral Model Law on Procurement of Goods, Construction and Services. Этот механизм, кроме своей основной направленности - повышения эффективности расходования государственных средств, имеет и вторую, не менее важную, цель - ограничение коррупционных и мошеннических действий. Последние могут возникнуть потому, что при госзакупках собственником средств является государство, а распоряжаются ими чиновники. Если анализировать оферты победителей тендеров в сфере ИТ, то Украина уже давно должна бьиа бы иметь весьма высокий уровень информатизации. Кредиты потрачены, результаты выполнения тендерных контрактов известны, долги еще долго будут отдавать наши дети и внуки.

А на самом деле?..

На самом деле за последние 5 лет в центральных органах исполнительной власти в целях информатизации было проведено почти 50 тендеров на сумму более $50 млн. Большая часть этих тендеров прошла в рамках кредитов Мирового банка. Несмотря на наличие соответствующих преференций (предпочтений) в правилах проведения торгов МБРР, на эти средства не было поставлено ни одного компьютера отечественной сборки, ни одного украинского программного продукта, никогда не применялись преференции для национальных производителей (мало того, вводились искусственные ограничения на их участие) и не было случаев выбора победителя с минимальной ценой. Ни один тендер не проходил без претензий со стороны участников. Поскольку эти тендеры были международными, это не способствовало формированию позитивного имиджа Украины. Так, пример грязного ведения тендера в одном из министерств Украины даже вошел в учебные курсы Института экономического развития Мирового банка.

Какой характер носили эти тендеры?

В большинстве случаев их предметом были поставки аппаратных средств. Считается, что из-за нашей бедности нет возможности тратить средства на легальное ПО. И это стоит стране очень дорого. Так называемые ?коробочные? тендеры, когда в основном закупается аппаратное обеспечение, а программное просто воруется, наносят смертельный удар украинской информатизации. И дело не только в стагнации украинской софтверной индустрии и аморальности воровства. Дело в значительных потерях средств, поскольку стоимость аппаратного обеспечения за год уменьшается в 2-3 раза и за 5 лет практически полностью обесценивается из-за неспособности удовлетворять возрастающим требованиям новейших версий ПО. Стоимость легального ПО, напротив, снижается достаточно медленно - примерно на 20% за два года, и оно всегда может быть обновлено. К примеру, стоимость обновления Windovs 3.1 до Windows 98 - не более 30% от общей стоимости этого продукта (по спецпрограммам для госучреждений - еще меньше). Т.о., значительная часть средств, истраченных на ?коробочные? закупки, уже потеряна. Но если бы покупалось легальное ПО, то за 5 лет было бы сэкономлено средств больше, чем необходимо на выполнение всей Национальной программы!

Почему так происходит?

Вместе с нормативно-правовой базой совершенствовались и методы ее обхода. На Украине самым изощренным образом пользовались прорехами в тендерных постановлениях; иногда даже неправильно поставленная запятая служила поводом для принятия несправедливых решений. Не только 871-е, но и 694-е постановление недостаточно совершенно для нейтрализации тщательно продуманных мошеннических действий. Так, задолго до основного проводится консалтинговый тендер, в котором к победе приводится зависимая консалтинговая фирма, которая потом послушно выполняет все пожелания хозяев, одновременно беря на себя всю ответственность. В результате такого ?консалтинга? успех конкретного победителя предопределен. Вот почему в международной практике при проведении тендеров обязательно приглашаются мировые гранды консалтингового бизнеса. Локальным тендерным ?любимцам? практически невозможно манипулировать такими организациями - ресурсов не хватит.

А новый закон?

Он имеет 4 важных особенности: содержит более точное описание процедур Uncitral; определяет преференции национальным производителям товаров, работ и услуг и содержит требование законодательного определения национального производства; распространяется на любые госсредства (госбюджет, местный бюджет, внебюджетные фонды и государственные кредитные ресурсы); определяет ответственность членов постоянных тендерных комитетов и участников тендера (впервые, кроме административной и гражданской, введена уголовная ответственность за нарушения, допущенные в ходе тендеров).

Новый закон может стать эффективным инструментом, прежде всего благодаря правовой инфраструктуре - нормативным актам, которые он должен породить. В законе сказано: ?За порушення вимог, встановлених цим Положениям та нормативно-правовими актами, розробленими на його виконання, замовники та виконавець несуть адміністративну та кримінальну відповіальність?. Для адресации таких санкций материалов предостаточно. Если сравнить перечень победителей всех проведенных тендеров с составом тендерных комитетов, то четко и однозначно будет определен круг лиц, находящихся в полной зависимости друг от друга. По составу тендерных комитетов можно с большой вероятностью определять победителей будущих тендеров. Так что закон обязательно должен быть подкреплен конкретными актами, прежде всего статьей в Уголовном кодексе.

Этот закон, видимо, станет ?необходимым и достаточным? условием для соблюдения общемировых тендерных норм?

Обязательно нужно контролировать и последствия выполнения тендерных контрактов. Такая попытка была сделана в прошлом году Экспертно-консультационным советом по вопросам информатизации. Она встретила вначале отпор, а затем серию внезапных увольнений ?околотендерных? чиновников.

Многие чиновники уволились со своих должностей, однако многие и остались, а главное, остались исполнители тендерных контрактов. Например, в России часто проводится аудит конечной эффективности проведенных тендеров, и некоторые ?интеграторы? навсегда исчезают из тендерного пространства...

Еще одна проблема проведения тендеров в Украине - отсутствие каких-либо приоритетов для отечественных производителей...

Существенная особенность нового закона - предоставление госзаказчикам права привлекать к участию в тендерах ТОЛЬКО национальных производителей товаров, работ и услуг. В случае необходимости привлечения зарубежных производителей, национальным предоставляются преференции в размере до 15% от цены оферт. Такая система вполне соответствует международным нормам (правилам торгов МБРР или ТА-СИС), однако недостаток нашего законодательства в неопределенности понятия ?национальный производитель?.

Тем не менее, в законодательной базе Украины существует правовой механизм, который называется сертификацией происхождения продукции. Осуществляет ее Торгово-промышленная палата Украины и ее региональные представительства. Однако процедуры этой сертификации нуждаются в совершенствовании. Размещать госзаказы нужно на производствах, соответствующих по своей мощности объемам этих заказов. В противном случае возникает возможность имитации производства. В конце прошлого года было принято Постановление КМУ № 2113, в котором Министерству экономики вместе с Торгово-промышленной палатой было поручено разработать нормативный механизм идентификации украинского производства. Такой механизм уже разработан и скоро будет введен в действие соответствующими нормативными актами.

Сможет ли Закон изменить негативную ситуацию в корпоративном государственном секторе информатизации - во многом зависит от полноты и эффективности порождаемых им нормативно-правовых актов. Если генеральная линия Закона - реальная поддержка национального производства и строгая ответственность - будет этими актами закреплена, а не размыта и извращена, то информатизация государства действительно получит шанс на развитие. Скорее всего, уже последний.