Публичный договор в жилищном законодательстве

Крамп В. Публичный договор в жилищном законодательстве // Управление собственностью. 2002. №2. C.15-18

Конституция РФ (ст. 40) гарантирует каждому гражданину право на жили-. где. Создание условий для реализации жилищных прав является обязанностью органов государственной власти и местного самоуправления.

Равенство прав граждан на жилище предполагает и равенство в публичных договорах, связанных с потреблением коммунальных услуг, электрической и тепловой энергии, пользованием телефоном и т. д.

Исследование вопроса о предоставлении некоторым категориям граждан льгот по оплате жилища и коммунальных услуг выявило наличие проблемы, заключающейся в неравном положении граждан в публичных договорах, регулируемых ст. 426 ГК РФ, и в существенном нарушении прав граждан при реализации этих договоров государственными органами, ведомствами и коммерческими организациями.

В силу закона основными условиями публичного договора являются: для организации ? поставка товара либо выполнение работы (оказание услуги) в установленный планом (графиком) период и в установленных объемах (пропорциях), а для гражданина ? своевременная оплата полученной продукции, выполненной работы, оказанной услуги. При этом цена товаров, работ и услуг, а также иные условия публичного договора согласно п. 2 ст. 426 ГК РФ устанавливаются одинаковыми для всех потребителей, за исключением случаев, когда законом и иными правовыми актами допускается предоставление льгот для отдельных категорий потребителей. Это означает, что каждый гражданин в рамках публичного договора производит оплату расчетной суммы в установленный срок по одинаковому тарифу с учетом (либо без учета) льгот и никакая государственная или коммерческая организация, а также ведомство не вправе менять существенные условия публичного договора о льготной стоимости услуг и установленный механизм оплаты.

В законе специально оговорено, что изменение цены после заключения договора допускается в случаях и на условиях, предусмотренных договором, либо в установленном законом порядке.

На практике применяются следующие способы реализации гражданами права на льготу по оплате и механизмы взаиморасчетов сторон договора:


организация-поставщик услуг производит прием платежей по установленному ею размеру с учетом льготы потребителя, а впоследствии получает либо не получает соответствующую компенсацию из федерального или местного бюджета;

гражданин сам рассчитывает льготный платеж и вносит его на счет коммерческой организации;

гражданин вносит полную стоимость потребленных услуг, а впоследствии льготную часть ему компенсируют установленные государством органы.

Очевидно, что первый способ обеспечивает государственный подход в реализации льготы, остальные же представляют собой лишь попытку способствовать обеспечению законного права, имеющую разные правовые последствия.

Примером законного подхода в этом вопросе может служить установленный механизм реализации права на льготные платежи такой категории пользователей жилищем, как инвалиды. Постановлением Правительства РФ от 27.07.96 г. № 901 ?О предоставлении льгот инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, по обеспечению их жилыми помещениями, оплате жилья и коммунальных услуг? установлено, что для получения льгот по оплате жилья, коммунальных услуг и приобретаемого топлива инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, обращаются в организации, осуществляющие сбор платежей за оплату жилья, коммунальных услуг и приобретаемое топливо (жилищные ремонтно-эксплуатационные предприятия, коммунальные предприятия и другие).

Основанием для предоставления льгот является справка, подтверждающая факт установления инвалидности, выданная учреждениями государственной службы медико-социальной экспертизы. Расходы, связанные с предоставлением льгот по оплате жилья, коммунальных услуг и приобретаемого топлива, возмещаются: по государственному жилищному фонду, находящемуся в федеральной собственности, ? за счет средств федерального бюджета; по государственному жилищному фонду, находящемуся в собственности субъектов Российской Федерации, по муниципальному жилищному фонду, а также по общественному жилищному фонду ? в порядке, установленном субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Такой же путь выбран и в отношении других категорий плательщиков, имеющих право на льготы. Так, в Письме Минфина России от 05.10.93 г. № 112 ?О порядке возмещения расходов, связанных с исполнением Закона Российской Федерации "О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы"? соблюден договорный механизм взаиморасчетов сторон в публичном договоре, установленный ст. 426 ГК РФ, и урегулирован механизм компенсации государством затрат коммерческой организации в связи с примененной льготой в оплате услуг.

Аналогичным образом отработан механизм взаиморасчетов между финансовыми службами России и МВД России, чьи работники пользуются льготами в соответствии с Законом РФ от 18.04.91 г. № 1026-1 ?О милиции?.

Кадровыми аппаратами служб МВД России сотрудникам выдается справка, заверенная гербовой печатью, для представления в соответствующие жилищно-эксплуатационные учреждения для реализации указанных норм по месту жительства (постоянной регистрации).

Организации-поставщики услуг через жилищные службы соглашаются на изменение условий договора и производят перерасчет платежей при представлении документа. Таким образом, МВД России не допускает нарушения гражданских и жилищных прав своих подчиненных, имеющих льготы.

Однако в ряде случаев права граждан и нормы закона нарушаются. Например, механизм реализации права граждан на льготу по оплате жилья и коммунальных услуг с последующей компенсацией их расходов определен Постановлением Правительства РФ от 14.10.96 г. № 1210 ?О порядке возмещения расходов, связанных с предоставлением судьям Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и сотрудникам аппаратов этих судов 50% -ной скидки при оплате жилой площади, коммунальных и иных услуг?, а также Письмом Госстроя России от 15.03.99 г. № ЛЧ-794/12 ?О финансировании льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, предоставляемых работникам прокуратуры? и Письмом Минфина России от 02.03.98 г. № 10-3-2. По замыслу авторов этих документов механизм взаиморасчетов сводится к тому, что данная категория льготников обязана в полном объеме вносить все необходимые платежи, и только после этого им компенсируют 50% коммунальных расходов. Такой механизм противоречит порядку, установленному федеральным законом.Обстоятельства, сложившиеся в связи с неоднозначным пониманием сторонами и их союзниками в лице различных ведомств по существу ясно изложенных положений ст. 426 ГК РФ, вынуждают законопослушных граждан прибегать к такому способу защиты гражданских прав, как самозащита (ст. 12, 14 ГК РФ). В этом случае граждане производят самостоятельный перерасчет льготных платежей, невзирая на требования коммерческих организаций производить оплату в полном объеме. Правомерность и действенность такого способа защиты нарушенного права гражданина подтверждается устоявшейся судебной практикой отказов организациям во взыскании задолженности по платежам.

К сожалению, единый механизм исполнения сторонами публичных договоров нормами федерального законодательства детально не упорядочен, а там, где он установлен, его не всегда выполняют.

В Законе г. Москвы от 11.03.98 г. № 6 ?Основы жилищной политики города Москвы? продекларировано право на льготу по оплате жилья и коммунальных услуг (ст. 24): ?Гражданам, нуждающимся в социальной защите, гарантируется предоставление по их выбору льгот или компенсаций (субсидий) по оплате за пользование жилым помещением и коммунальные услуги в порядке, установленном законодательством?.

Иначе говоря, рекомендовано применение льгот при договорных взаиморасчетах. Однако на практике это делается не всегда, о чем свидетельствуют многочисленные споры в судах по данной категории вопросов. Так, в течение нескольких последних лет в судах столицы было рассмотрено большое количество исков о взыскании задолженности с граждан, пользующихся льготами в соответствии с Федеральным законом от 12.01.95 г. № 5-ФЗ ?О ветеранах?. Этим законом установлена 50%-ная скидка при оплате по публичным договорам коммунального, энергетического и телефонного обслуживания. Однако механизм взаиморасчетов по восполнению льготных платежей организациям-поставщикам не разработан. Коммерческие организации стали требовать полной оплаты договорной суммы, а при отказе ссылались на отсутствие компенсаций по льготным платежам и продолжали начислять платежи без учета права граждан на льготы. Тем, кто производил самостоятельные льготные расчеты, начислялись суммы задолженности. Граждане были вынуждены обращаться в суды с исками о перерасчете договорных платежей, и практически все споры в судах столицы разрешались в их пользу.

Правомерно решается вопрос и в отношении граждан, пользующихся льготами в соответствии с Федеральным законом от 27.05.98 г. № 76-ФЗ ?О статусе военнослужащих?. Это подтверждается п. 21 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 14.02.2000 г. № 9 ?О некоторых вопросах применения судами законодательства о воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих?, в котором записано следующее: ?Реализация предусмотренного пунктом 10 статьи 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" права на льготную оплату жилых помещений, коммунальных услуг, пользования радиотрансляционными точками и коллективными телевизионными антеннами, приобретения и доставки топлива осуществляется путем оплаты лицами, обладающими этим правом, 50 процентов установленных тарифов. Остальная часть расходов, связанных с предоставлением льгот, возмещается в указанном в данной норме порядке. Отсутствие подзаконных нормативных правовых актов, регламентирующих порядок возмещения указанных расходов, или их несвоевременная компенсация не могут служить основанием для отказа в предоставлении этих льгот?.

Таким образом, высший судебный орган на примере военнослужащих признал незаконным ?ведомственный? механизм взаиморасчетов и подтвердил правомерность взаиморасчетов по публичным договорам уже с учетом льгот, а не в полной сумме платежа с последующей его компенсацией.

Правительство РФ своим Постановлением от 12.07.96 г. № 790 ?О порядке возмещения расходов, связанных с предоставлением льгот, предусмотренных Федеральным законом "О внесении изменений и дополнений в статьи 15 и 23 Закона Российской Федерации "О статусе военнослужащих"? установило порядок, при котором гражданам на основании справок о льготах производится перерасчет платежей. Расходы по предоставлению льгот коммерческими организациями возмещаются за счет средств федерального бюджета, выделяемых федеральным органам исполнительной власти. Вроде бы механизм взаиморасчетов определен на основании закона. Однако в п. 7 этого Постановления военнослужащих обязали производить полную оплату за телефон с последующей выплатой им разницы с учетом льготы. Такой подход к исполнению публичного договора телефонного обслуживания противоречит Конституции РФ, гражданскому законодательству. Поэтому Верховный Суд РФ Решением от 12.02.98 г. № ГКПИ 98-1 признал недействительным (незаконным) п. 7 Постановления Правительства РФ от 12.07.96 г. № 790, возлагающий на военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, пользующихся льготами, обязанность по оплате установки квартирных телефонов и внесению абонентской платы за пользование квартирными телефонами в размере 100% (с последующим возмещением 50%).

Казалось бы, 12 февраля 1998 г. высший судебный орган подтвердил единственно законный механизм взаиморасчетов по публичным договорам: гражданин рассчитывается с организацией по льготному тарифу, а организация получает соответствующую компенсацию на основании специально установленного механизма. Однако и после решения Верховного Суда РФ увидели свет документы, нарушающие законные права граждан в вопросах льготной оплаты жилья и коммунальных услуг. К ним относятся: Письмо Минюста России от 02.11.98 г. № 10-3-2, Письмо Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 10.06.98 г., Письмо Госстроя России от 15.03.99 г. № ЛЧ-794/12. Ведомства продолжают устанавливать механизм взаиморасчетов сторон договора, в то время как они должны устанавливать механизм взаиморасчетов государства и коммерческой организации по компенсации льготного платежа. При этом нарушается положение ГК РФ о свободе договора, условия которого обязательны только для сторон, его заключивших. Ибо никакие третьи лица не вправе быть уча&#