Использование ресурсов трансграничных вод: состояние и перспективы

Гончаренко А. Использование ресурсов трансграничных вод: состояние и перспективы // Мировая экономика и международные отношения. 2002 . №5. C. 83-91

Процессы глобализации заставляют по-новому рассматривать и оценивать многие проблемы, в том числе и такие, которые сходны для государств, находящихся в различных регионах планеты. К ним относятся и вопросы использования трансграничных водных ресурсов рек (ТВРР). Эта проблема, так или иначе затрагивающая сегодня интересы практически всех государств, все чаще становится объектом исследования.

К трансграничным относятся любые поверхностные или подземные воды, которые обозначают, пересекают границы между двумя и более государствами или расположены в таких границах. В тех случаях, когда трансграничные воды впадают непосредственно в море, их пределы ограничиваются прямой, пересекающей их устье между точками, расположенными на линии малой воды на их устье1. Такое определение трансграничных вод дается в Конвенции ООН по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер (1992 г.). Трансграничные воды рек принадлежат территориям приграничных государств и составляют часть этих территорий. Суверенитет прибрежного государства распространяется на ту часть приграничной реки, которая находится между берегом, принадлежащим данному государству, и линией государственной границы, которая, как правило, устанавливается по середине главного фарватера реки.

Важнейшая составляющая трансграничных вод - пригодные для использования в народном хозяйстве воды рек, озер, каналов, водохранилищ, морей и океанов, подземные воды, почвенная влага, вода (льды) ледников и снежного покрова. К ТВРР относятся водные потоки трансграничных рек, текущие в естественных руслах и питающиеся за счет поверхностного и подземного стока с их бассейнов.

Государства, располагающие такими водными речными ресурсами, эксплуатируют их на дву- или многосторонней основе с учетом конкретных, присущих только этой местности характеристик данной речной системы (климат, рельеф, особенности местности и размеры бассейна и др.). В современной практике международных экономических отношений сформировались определенные закономерности подхода к управлению и использованию ТВРР, о чем и пойдет речь.

Главным элементом термина ТВРР мы считаем трансграничные воды таких рек, которые пересекают территории двух или более государств или проходят через их границы. Сейчас к международным относятся около 250 крупнейших рек мира с их притоками. Это, например, Дунай в Европе (протекает по территории 10 государств). Нигер в Африке (9 государств), Меконг в Юго-Восточной Азии (6 государств) и т.д.

Среди трансграничных рек много и менее крупных. Некоторые из них ведут в открытые моря, другие - в территориальные моря, что прямо сказывается на режиме судоходства. От эффективного использования этих водных пространств во многом зависит двустороннее и многостороннее сотрудничество государств в соответствующем регионе. Отсюда немалое внимание к этому вопросу.

Россия располагает богатейшими водными ресурсами. По ее территории протекает около 70 полноводных и протяженных трансграничных рек. Так, по Вуоксе проходит граница с Финляндией, по Неману - с Литвой, по Днепру - с Беларусью и Украиной, по Западной Двине - с Беларусью и Латвией, по Самуру - с Азербайджаном, по Волге, Уралу, Иртышу - с Казахстаном, по Селенге -с Монголией, по Амуру - с КНР, по Туманной - с КНР и КНДР.

Как рационально распорядиться этими ресурсами? Однозначного ответа на этот вопрос пока нет. Поэтому попытаемся выделить общие закономерности, анализу которых в той или иной степени уделяют внимание практически все авторы работ по данному вопросу.

ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ

Правовой режим трансграничных вод регулируется, как правило, международными договорами, действие которых распространяется на государства, их подписавшие (или на государства, присоединившиеся к ним). Основными документами такого рода являются две международные конвенции - Конвенция по оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (1991 г.) и Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер (1993 г.).

Международно-политическое значение этих документов трудно переоценить, однако они носят достаточно общий (рекомендательный) характер, затрагивая преимущественно экологические проблемы ТВ PP. В меньшей степени они касаются самих проблем управления водными ресурсами рек. В них практически отсутствует механизм разрешения международных споров, довольно слабо проработана законодательная и нормативная база. Поясним, что это означает на практике.

Из имеющихся международно-правовых документов следует, что владельцем речного стока, сформировавшегося на территории данного государства, является именно это государство. Следовательно, оно правомочно распоряжаться этими водами и, как подразумевается, должно делать это рационально, то есть без ущерба для экологии и для хозяйственной деятельности на водных пространствах и территориях, находящихся ниже по течению2. Однако специально не оговаривается (и, по сути, этот вопрос остается за скобками), должно ли это государство отвечать за соблюдение хотя бы минимальных санитарных норм и соответственно расходов по очистке воды, которые вынуждено нести то государство, на территорию которого попадают загрязненные воды.

В ряде двусторонних и многосторонних договоренностей зафиксирован принцип "кто загрязняет, тот и платит". Но не проработан механизм взаимоотношений в случае возникновения коллизий и порядок взимания платы за загрязнение вод двумя или несколькими государствами, расположенными ниже по течению.

Всем заинтересованным сторонам ясно, что проблему сохранения и использования должны сообща решать специалисты по водному хозяйству, гидротехники, гидрологи, экологи, экономисты, специалисты по управлению природопользованием в трансграничном контексте, дипломаты, пограничные службы и др. Однако вряд ли их работа будет эффективной, пока не существует детально проработанной договорной системы управления ТВРР, учитывающей все аспекты проблемы.

ОСОБЕННОСТИ СОВРЕМЕННОЙ КЛАССИФИКАЦИИ РЕК

Международное право устанавливает, что внутренние водные пути международного характера: реки, искусственные водные соединения между ними и др., протекающие по территориям нескольких государств и используемые для международного судоходства, являются международными реками. Если река, пересекающая или разделяющая территорию двух или нескольких государств, не имеет непосредственного соединения с морем, несудоходна или судоходна лишь для каботажного плавания (без выхода в открытое море) между пунктами прибрежных государств, фактически в ее использовании заинтересованы исключительно прибрежные государства. Такие реки обычно называют многонациональными.

В последние десятилетия XX в. существенно возросло значение хозяйственного использования рек для промышленных, сельскохозяйственных, санитарных, бытовых и иных нужд. Возникла потребность в том, чтобы заинтересованные прибрежные государства сами регулировали широкий круг связанных с этим вопросов. Соответственно видовое подразделение рек, протекающих по территории нескольких государств, на международные и многонациональные во многом утратило свое значение. С международно-правовой точки зрения все такие реки следует рассматривать как международные. В то же время сохраняется целесообразность выделения в их числе рек, именуемых многонациональными - в случаях, когда они не используются для международного судоходства. Такое определение указывает на возможность их использования исключительно прибрежными государствами в отличие от имеющих выход в море судоходных рек, в судоходстве по которым заинтересованы и неприбрежные государства, (что учитывается при регулировании их правового режима).

Международная река может служить границей между двумя или несколькими государствами, и тогда ее именуют пограничной. Однако международная река, в том числе используемая для международного судоходства, может на одном участке служить границей между двумя или несколькими государствами, а на других участках - пересекать территории этих государств. Тогда понятие пограничной реки применимо лишь к отдельным ее участкам. Если же река лишь разделяет территории двух или нескольких государств, она является пограничной в собственном смысле слова. Но во всех случаях пограничная река с международно-правовой точки зрения является международной.

Напрашивается вывод: классификация рек как пограничных означает лишь, что в их использовании заинтересованы исключительно пограничные государства и что регулирование их режима по соглашению между этими государствами неизбежно предполагает установление точной линии границы по такой реке и условий соблюдения пограничного режима заинтересованными странами.

Реки, пересекающие или разделяющие территории двух или нескольких государств, составляют категорию международных рек; они могут быть многонациональными и пограничными.

Однако указанный географический признак международной реки является и международно-правовым, поскольку предопределяет ее статус: общепризнанно, что все проблемы того или иного использования такой реки подлежат международному регулированию по соглашению (договору) между прибрежными государствами с учетом их законных прав и интересов, а когда речь идет о реках, используемых для международного судоходства, - с учетом также законных интересов неприбрежных государств.

О таком положении свидетельствует мировая практика: правовой режим подавляющего числа международных рек регулируется договорами, заключенными между прибрежными государствами. Иное положение существует, когда такого регулирования на данный момент не требуется, поскольку та или иная международная река в силу своего незначительного хозяйственного значения или по иным причинам не используется в промышленных или сельскохозяйственных целях. Если же интересы прибрежных государств того требуют, каждое из них вправе и обязано договориться с другими заинтересованными государствами об урегулировании совместного использования вод данной реки.

Некоторые прибрежные государства долгое время отказывались признавать правовой статус международных рек, и полное признание он получил сравнительно недавно. США, например, более 50 лет отказывались заключить с Мексикой договор о режиме рек, протекающих по территории этих двух стран (Рио-Гранде, Колорадо, Тихуан). В оправдание своих действий они выдвинули так называемую доктрину Хармона о том, что государство, расположенное в верховьях реки, вправе регулировать ее водный режим по своему усмотрению, не считаясь с интересами государства, которому принадлежат низовья реки. Только в 1944 г. мексиканскому правительству удалось добиться заключения договора, признавшего права и интересы Мексики в использовании протекающих по ее территории рек. В конечном итоге США пришлось отказаться от доктрины Хармона как в отношении Мексики, так и в отношении Канады.

Одно из основных действующих международных соглашений по вопросам использования трансграничных вод - принятые в 1966 г. в Хельсинки Ассоциацией международного права "Правила использования вод международного значения". "Хельсинкские правила" содержат комплекс норм как общего, так и специального характера и, что особенно важно, вводят новое понятие - "международный речной бассейн", под которым подразумевается "географическая область, охватывающая два или несколько государств и определяемая границами распространения системы вод, включая поверхностные и подземные воды, впадающие в общий водоем".

Ключевой характер носит ст. 4 "Хельсинкских правил", в которой говорится, что каждое государство речного бассейна имеет право в пределах своей территории на разумную и справедливую долю полезного использования вод международного речного бассейна. Понятие "разумная и справедливая доля" определяется в ст. 5 как сочетание конкретных факторов, в число которых включены:

- география бассейна, в частности его протяженность на территории каждого государства;

- его гидрология, в частности количество воды, вытекающей с территории каждого государства бассейна;

- его климатические условия;

- прошлое и существующее использование вод бассейна;

- экономические и социальные потребности каждого государства бассейна;

- население, зависящее от вод бассейна, в каждом из этих государств;

- сравнительная стоимость альтернативных источников удовлеò